scalvini2

La riforma del terzo settore tra sussidiarietà e confini dell’impresa sociale

Scritto da: Iris Network | Pubblicato il: 22 dicembre 2017

In occasione della XV edizione del Workshop sull’impresa sociale, Federico Zappini (Impact Hub Trentino) ha intervistato Felice Scalvini, Assessore alle Politiche per la Famiglia, la Persona e la Sanità del Comune di Brescia. L’intervista è stata pubblicata anche sull’Albo del Workshop.

Un ultimo miglio lungo trent’anni.
La riforma del terzo settore tra sussidiarietà e confini dell’impresa sociale.
Intervista a Felice Scalvini


Lei è stato tra i protagonisti della legge sulla cooperazione sociale del 1991 e, con ruoli diversi, ha partecipato anche alla scrittura dei successivi provvedimenti sulle ONLUS e sull’Impresa sociale nonché alla elaborazione della recente riforma del terzo settore. Se dovesse descrivere i cambiamenti economici, politici e culturali, a distanza di venticinque anni, da dove partirebbe?

Affronterei la questione da un punto di vista un po’ diverso. Ho partecipato a questi episodi di un lungo processo legislativo, convinto, fin dall’inizio, che la trasformazione sociale ed economica fosse in atto e fosse pressoché irreversibile, a patto venisse riconosciuta, legittimata e orientata attraverso normative adeguate. Insieme ad altri credo di aver colto il segno dei tempi, in relazione all’affermarsi di quella zona intermedia tra Stato e mercato che è poi stata definita Terzo settore. Questo impulso ha radici antiche, ma si è accentuato a partire dagli anni ‘70 del secolo scorso ed il protagonismo di questo spazio di attività sociale e – sempre di più – economica, non riconducibile direttamente né a logiche di mercato né gestita dallo Stato, si è progressivamente rafforzato. Il consolidarsi di questo processo sociale ed economico, ma anche civile e culturale, richiede istituzioni adeguate. Senza forme giuridiche, strutture normative e organizzative anche gli stimoli verso l’innovazione finiscono per inaridirsi e la creatività diventa sterile in quanto non trova modo di esprimersi in tutta la sua forza.

Lo sforzo in tutti questi anni è stato quello di cercare di dotare il mondo del terzo settore di istituzioni capaci di accompagnarne la crescita e di valorizzarlo, anche cercando di percorrere strade originali. In un articolo del 1986 su Animazione sociale, per la prima volta parlavo di impresa sociale. Allora si trattava di una specie di ossimoro indigeribile, sia per il mondo del profit che del non profit. A distanza di più di trent’anni è una ipotesi diventata mainstream e vi è una legislazione ad hoc. Quando parlo di creare istituzioni adeguate per il terzo settore, mi riferisco a processi come questo. L’affermazione del terzo settore è stata recentemente riconosciuta e ben espressa – pur dentro uno slogan – dall’allora Presidente del Consiglio Matteo Renzi quando diceva che bisogna far diventare il terzo settore primo per importanza nell’architettura sociale del Paese. Semplificando, ha dato un orizzonte semplice e comprensibile a tutti. La legge di riforma è un passo importante in questa direzione, perché porta a compimento un robusto quadro ordina mentale e definisce giuridicamente il perimetro dell’area di riferimento ampliandone significativamente i contorni. All’inizio, “dentro” il terzo settore stavano solo le attività svolte dalle cooperative sociali e dalle organizzazioni di volontariato. Poi è arrivato il perimetro – ancora circoscritto – delle ONLUS. Passo dopo passo, oggi si è arrivati a legittimare un insieme di organizzazioni che possono operare su una vasta gamma di attività. All’interno di questo confine risultano definiti i criteri di base delle organizzazioni e si riescono a distinguere soggetti che svolgono le loro attività attraverso meccanismi di mercato (le imprese sociali) da altri che svolgono interventi di tipo redistributivo (le organizzazioni di volontariato, le APS e le vere new entry, ossia gli enti filantropici). Mi pare un buon risultato. Con un assetto simile il Terzo settore conquista un’identità vera e potrà svilupparsi ulteriormente.


Se dovessimo descrivere con maggior precisione i tratti peculiari di questa riforma, di che cosa si comporrebbe l’elenco che lei ci propone?

Innanzitutto la bipartizione appena citata, contenuta in un unico testo normativo. Da un lato è stato affinato il riconoscimento dell’imprenditorialità sociale, ossia del fatto che si possa realizzare una finalità di interesse pubblico senza finalità lucrative operando con meccanismi di mercato, attraverso la produzione e lo scambio retribuito di beni e servizi. Dall’altro la migliore regolazione di organizzazioni che recuperano risorse umane e economiche e le organizzano, trasformano e redistribuiscono, principalmente in forma di servizi di interesse generale, utilizzando solo marginalmente i meccanismi di mercato: le organizzazioni di volontariato, le aps e – new entry fondamentale, gli enti filantropici. Questo approccio organico e compiuto mette a disposizione di chi vuole operare entro il vasto territorio delle attività di interesse collettivo, strumenti appropriati per sviluppare specifiche vocazioni.

Fin qui la parte più generale. Ci sono però altri aspetti d’interesse da considerare. In particolare punterei l’attenzione sull’articolo che descrive il rapporto con gli enti pubblici, perché è il primo provvedimento normativo che dà attuazione reale al principio di sussidiarietà previsto all’articolo 118 della Costituzione. Tutti i principi costituzionali hanno infatti bisogno di strumentazione giuridica ordinaria che sia coerente e possa dare esito all’enunciazione dei principi stessi. La sussidiarietà richiede un sistema di relazione tra pubblica amministrazione e organizzazioni del terzo settore che non sia improntato alle regole del mercato – cioè alla concorrenza e alla competizione – così come ad esempio il codice degli appalti, ma che si basi su meccanismi cooperativi dentro le comunità. L’articolo 55 stabilisce che gli strumenti per instaurare rapporti tra PA e ETS sono la co-programmazione, la co-progettazione e l’accreditamento. Questo a mio avviso è il punto più innovativo, perché non solo perfeziona legislazioni già esistenti, ma definisce un nuovo approccio per tutte le realtà del terzo settore.

Riforma terzo settore intervista Felice Scalvini


Fotografate le caratteristiche tecniche contenute nella legge vorremmo concentrarci per un momento sulle condizioni pre-giuridiche del fenomeno terzo settore. Come sta oggi l’impresa sociale?

Lo stato di salute delle imprese sociali è collegato alla capacità che le stesse avranno di riconoscersi in questo nuovo scenario. L’analisi di Euricse su dati Istat ci dice che in Italia, tra gli enti di terzo settore censiti (quasi 320mila), circa 50mila si finanziano ricorrendo al mercato per oltre il 50% del loro fatturato. Queste organizzazioni sono a tutti gli effetti imprese sociali, anche se non si qualificano come tali. Sono imprese sociali di fatto. Esempi? La stessa Università Bocconi, l’Università Cattolica o il Policlinico Gemelli e centinai, migliaia di altre realtà. Operano senza finalità di lucro nell’ambito delle attività previste dalla nuova legge, attraverso la vendita di servizi.

Una platea di realtà che negli ultimi anni si è notevolmente sviluppata. Sempre dai dati Istat emerge che il grande contributo del terzo settore alla crescita occupazionale deriva proprio da queste organizzazioni. Il punto è capire per quale motivo queste imprese sociali di fatto non si sono riconosciute dentro lo schema normativo della precedente legge 155. Dal mio punto di vista penso che semplicemente mancava un regime fiscale adeguato che definisse con certezza il profilo fiscale di riferimento.

Questo vuoto normativo sembra ora risolto, l’intero campo è definito e quindi la futura possibile crescita dell’impresa sociale non sarà tanto legata a programmi per la nuova imprenditoria sociale – apparentemente sexy, ma dai dubbi risultati – bensì all’emersione di un mondo già esistente che già fa impresa sociale. È questa la dinamica di base che potrà produrre ulteriore sviluppo.


Parliamo di finanza. Lei ha creato Cgm finance e Cosis e ha contribuito alla nascita di Banca Prossima, nonché alla definizione di altri strumenti finanziari utili al terzo settore, eppure non ha mai fatto mancare la sua voce critica nei confronti di questi argomenti. Fuori e dentro la riforma si fa spesso riferimento alla centralità dell’impact investing. Cosa ne pensa?

L’esperienza ci dice che il buon management – e le buone organizzazioni – trovano sempre i soldi. I soldi invece non sempre trovano buon management e buone opportunità. Aumentare la strumentazione di carattere finanziario è un’operazione sicuramente utile, ma la sfida vera sarà capire come si determina la nascita di una nuova generazione di manager – di gestori di quelle imprese sociali che a questo punto potrebbero essere un numero importante – in grado di amministrare al meglio le leve finanziarie già a loro disposizione oltre a quelle che sono state aggiunte, non senza qualche titubanza, attraverso la nuova legislazione. La condizione affinché un gruppo di manager con queste caratteristiche abbia spazio è quella che si chiarisca che non è sufficiente la trasposizione nell’impresa sociale di una filosofia manageriale tradizionale, orientata alla massimizzazione della funzione economica, ma che le imprese sociali hanno bisogno di un management che sia consapevole di dover gestire un sistema di interessi e funzioni decisamente diversi rispetto all’impresa profit.


Il ruolo delle Fondazioni (bancarie e non) ha assunto negli ultimi anni – per dimensione e capacità d’intervento – grande centralità nella vita del terzo settore. Siamo di fronte a un nuovo paradigma per la filantropia? Quali le potenzialità?

Il rischio vero è quello di un impatto subottimale, un’utilità inferiore a quella che potrebbero esprimere. L’utilità è molto legata alla capacità che avranno – il ragionamento vale per tutto il mondo degli enti filantropici – di sfruttare la libertà che si trovano ad avere nell’allocazione delle risorse. È importante che si impegnino non tanto per la copertura immediata dei bisogni e la risposta delle richieste di finanziamento che pervengono loro un po’ da tutte le parti, quanto nella costruzione di una propria visione e di una sorta di capacità di invenzione del futuro. Questo significa avere la lungimiranza di mettere a fianco delle risorse finanziarie di cui dispongono competenze intellettuali, di studio e di elaborazione, che permettano di immaginare le trasformazioni future e di puntare su soggetti e su processi che se ne sappiano fare carico.

Avranno bisogno di una metodologia meno legata ai bandi e di una maggiore capacità di specializzarsi – per settore o per territorio – diventando esperti in un campo ben definito d’intervento, riuscendo così a supportare processi di miglioramento e di evoluzione delle loro comunità di riferimento.


Oggi lei è Assessore con delega alle Politiche per la Famiglia, la Persona e la Sanità a Brescia, Comune che punta a costruire un modello a “zero gare d’appalto”, riuscendo a puntare con forza sul co-progettazione e co-programmazione. Qual è il punto cruciale di questa esperienza?

Il nocciolo di tutto sta nella grande sfida professionale per tutti gli attori coinvolti, ma soprattutto per le imprese sociali. In una logica di co-programmazione e co- progettazione la figura tradizionale del progettista perde nettamente di peso, perché fondamentale è soprattutto chi – sedendosi al tavolo con altri soggetti del terzo settore e con la PA – sa assumere la prospettiva di un futuro immaginando come, lavorando insieme, si possa operare per migliorare le condizioni delle persone dentro quello stesso futuro da costruire. E’ ben diverso dal leggere un bando e possedere le tecnicalità per scrivere un testo che possa funzionare per conquistare il finanziamento. Per questa trasformazione è necessario una sorta di processo pedagogico diffuso, che permetta di giungere a nuovi paradigmi operativi e relazionali. Si tratta di un investimento massiccio da compiere. Noi qualcosa stiamo facendo grazie ad un progetto sul welfare di comunità sostenuto da Fondazione Cariplo. Il punto per noi e per tutti è, a mio parere, chi saprà mobilitare risorse adeguate per questa trasformazione profonda. Le PA fanno fatica a prendere in carico perché non viene considerato un compito istituzionale e poi sono sommerse dalla quotidianità. Qui potrebbero di nuovo giocare un ruolo straordinario gli enti filantropici, operando come stimolatori sia per azioni policy più strutturate e prospettiche, sia come sostenitori e diffusori di sperimentazioni e di buone pratiche innovative .


Partiamo dalla Riforma. Cosa significa dal punto di vista operativo e cosa invece sul piano culturale, nel’interpretazione del ruolo del terzo settore? Quali sono le partite aperte – quelle per l’ultimo miglio – una volta letta e interpretata la nuova normativa?

Sul piano operativo la Riforma introduce molti aspetti che porteranno a dei mutamenti, alcuni dei quali sono all’ultimo miglio perché per essere definiti avranno bisogno dei decreti attuativi. Sono circa una trentina quelli in attesa di definizione. Per alcuni ambiti si intuiscono i possibili cambiamenti, ma bisogna attendere che siano normati in maniera specifica.

Il primo dato rilevante è che il campo degli enti del terzo settore si è allargato e ora vi entrano a pieno titolo fondazioni e imprese sociali, configurando un quadro dei protagonisti che assume una dimensione diversa e più vasta. Tra gli aspetti più significativi c’è l’istituzione del Registro Unico Nazionale, che andrà a razionalizzare la moltitudine degli altri registri presenti nella configurazione attuale del settore. Si tratta di una semplificazione importante, soprattutto per i tanti enti che operano a livello nazionale, non solo regionale. L’iscrizione al Registro Unico non sarà obbligatoria, ma indispensabile per coloro che vorranno accedere ai vantaggi e alle opportunità previste dalla nuova norma.

Altre novità riguardano la trasparenza e la rendicontazione degli Enti di terzo settore: sono previsti infatti diversi strumenti che garantiscono l’accountability, come il bilancio sociale, la pubblicazione sul sito degli emolumenti corrisposti a dirigenti e associati, un organo di controllo interno obbligatorio. C’è inoltre da guardare con interesse il fatto che, oltre alle risorse – diventate strutturali – per finanziare progetti sia del volontariato che dell’impresa sociale, sono immaginati strumenti finanziari dedicati al terzo settore e vantaggi fiscali per le organizzazioni iscritte al Registro. E’ poi previsto il rafforzamento delle reti associative in quanto strumento per superare la frammentarietà degli ETS e promuovere comportamenti etici e responsabili attraverso processi di autocontrollo. Da non dimenticare, infine, il lavoro per il riordino dei centri per il servizio al volontariato e la previsione di un finanziamento – anche in questo caso strutturale – a tali organizzazioni a supporto organizzativo e gestionale degli enti di volontariato e del terzo settore.

Oltre a questi aspetti tecnici, siamo di fronte a un passaggio culturale di portata epocale. Il fatto di vedere riconosciuto il mondo del terzo settore come un soggetto che fa parte del panorama delle organizzazioni e della società civile, e a cui viene attribuito un ruolo fondamentale nella costruzione di un modello di sviluppo più inclusivo e sostenibile, rappresenta indubbiamente un grande passo in avanti. Stiamo parlando di soggetti con decenni, in alcuni casi centinaia di anni, di esperienza alle spalle. Esperienza che ha contribuito all’infrastrutturazione sociale del nostro Paese.


Insomma, il riconoscimento necessario per un settore che conta secondo le ultime stime 300mila associazioni, un milione di lavoratori e quattro milioni di volontari. Una comunità rilevante attraverso l’opera di mantenimento dei fragili equilibri della società e dell’economia italiana. Come è cambiato il ruolo di questo variegato arcipelago di soggetti e quali sono i tratti di maggiore innovatività che ha saputo esprimere negli ultimi anni?

Questi ultimi anni da un lato hanno evidenziato gli elementi di valore offerti dal terzo settore per quanto riguarda la coesione sociale e la tenuta delle comunità. Dall’altro ci hanno mostrato come stiano emergendo nuove forme di partecipazione civile e sociale. Per quanto riguarda il primo punto, c’è da dire che l’Italia porta con sé una storia secolare di associazionismo – cattolico e laico – ma negli ultimi anni la sua funzione, che è sempre stata e continua ad essere sussidiaria a quella dello Stato nel rispondere ai bisogni delle comunità, si è rafforzata, così come si sono innovate le sue forme e modalità di intervento. E’ questa la conseguenza del progressivo indebolimento dello stato sociale a cui abbiamo assistito negli ultimi trent’anni.

Riguardo al secondo aspetto, invece, che riguarda la partecipazione sociale e civile, la crisi ha reso evidenti i limiti dei modelli che nascevano dentro paradigmi di un contesto sociale oggi già superato. Oggi, infatti, le nuove generazioni portano avanti un nuovo modo di pensare lo sviluppo e generare partecipazione, promuovendo la socialità attraverso strumenti, come le piattaforme tecnologiche, diversi da quelli tradizionali. Tutto questo cambia la realtà a cui siamo abituati e riguarda da vicino anche il terzo settore. L’importanza della riforma, in riferimento a questo aspetto, sta nel dare riconoscimento alle nuove forme partecipative dei giovani.


Il nuovo codice tenta di riordinare la normativa “al fine di sostenere l’iniziativa dei cittadini che concorrono, anche in forma associata, a perseguire il bene comune, a elevare i livelli di cittadinanza attiva […]”. Obiettivi alti, valori di riferimento che rendono questa premessa tanto solenne quanto ambiziosa. In questo tempo – segnato anche da forme di forte discredito nei confronti del mondo cooperativo o nell’ultimo periodo persino delle ONG impegnate nel salvataggio dei migranti – quanto è importante il lavoro del terzo settore nel garantire una sufficiente consapevolezza per la costruzione di una società più equa e inclusiva?


Nessun pezzo di terzo settore può sentirsi al riparo da preoccupazioni reputazionali e libero dal doversi confrontare con la verifica della qualità del proprio intervento. L’impegno per la difesa del “buon” terzo settore e la promozione per far sì che questo sia più visibile e rappresenti la maggioranza degli enti rimane un tema centrale. Penso che la Riforma – in particolare per gli aspetti che riguardano l’accountability – si ponga l’obiettivo di definire un sistema regolato anche in termini di trasparenza e riconoscibilità. C’è bisogno di rimettere al centro l’impegno quotidiano di tantissime persone che si svegliano la mattina e dedicano del tempo, gratuito o professionale, all’interesse generale, offrendo un contributo fondamentale per far fronte alle principali paure umane: quella della morte, della solitudine, del dolore, della povertà ecc… Tutto ciò viaggia di pari passo con la necessità di trasformare il mondo del terzo settore in una realtà sempre più chiara e trasparente anche in relazione alle risorse pubbliche utilizzate. L’impegno al controllo e alla valutazione contenuto nel nuovo codice va in questa direzione. E’ altrettanto chiaro che la qualità del ruolo del terzo settore non può emergere esclusivamente da meccanismi di vigilanza, ma cammina sulle gambe di organizzazioni che si dotano di strumenti adeguati alle sfide, prendendosi degli impegni precisi che sappiano rendere giustizia al lavoro di chi ogni giorno tenta di trasformare il mondo che abitiamo, rendendolo un po’ più giusto e inclusivo.


Uno dei capitoli più rilevanti della Riforma è quello dedicato al riconoscimento del ruolo (più attivo e in ogni caso non retribuito) dei volontari e dei giovani in Servizio Civile. E’ un bene che queste figure trovino un inquadramento più preciso, ma non si rischia che si faccia del volontariato e del Servizio Civile una sorta di esercito di scorta per l’attività che dovrebbero svolgere le strutture del terzo settore attraverso i loro interventi professionali?

Il rischio, a mio parere, è che questa grande occasione di formazione alla cittadinanza attiva per i giovani che è il Servizio Civile, risulti indebolita dal fatto di essere oggi una delle poche politiche strutturali di sostegno all’occupabilità. Il problema, comunque, non credo risieda nella volontà delle organizzazioni di terzo settore, le quali possiedono tutti gli strumenti per far sì che il Servizio Civile rappresenti un’opportunità di grande valore formativo in termini di cittadinanza attiva. Il Servizio Civile, oggi, mobilita un numero significativo di giovani, che lo riconoscono come uno dei ponti di avvicinamento al mondo del lavoro. Non si tratta certo di un limite del Servizio Civile quanto, semmai, della politica generale del nostro Paese, tema che non è al centro di questa intervista ma che è bene tenere sullo sfondo. Per far sì che il Servizio Civile abbia la funzione che deve avere – cioè avvicinare le generazioni emergenti alla solidarietà e alla partecipazione – è necessario investire nella formazione dei giovani, ricreando o riattivando luoghi e occasioni per loro, nell’ottica di costruire e motivare la partecipazione civile.

Gli enti del terzo settore, attraverso le loro proposte formative e promozionali, hanno oggi anche il compito di contribuire alla crescita di nuove generazioni di buoni cittadini. Infatti è innegabile – anche per un invecchiamento generale della popolazione – che la componente più numerosa del corpo di volontari italiani siano i più anziani, e che i giovani si avvicinino al volontariato e alla partecipazione in forma diversa, con azioni più dinamiche (basti pensare al mondo della sharing economy) legate spesso all’impresa sociale, cioè a uno strumento che è in grado di coniugare istanze di partecipazione e inclusione con istanze di sviluppo economico e valorizzazione professionale.


Buone pratiche (spesso ottimamente raccontate) e parallelamente la difficoltà di farle diventare paradigma, ecosistema integrato e diffuso, sufficientemente generativo e sostenibile. Se dovesse scommettere due euro su un fenomeno – magari oggi solo emergente – destinato a modificare lo scenario dell’impresa sociale e generare effetti di sistema, su cosa li punterebbe?

Sicuramente punterei su tutti i processi d’innovazione sociale promossi dalle nuove generazioni, frutto della necessità di conquistare spazi e immaginare nuovi modi per generare cambiamento sociale. Il tema dell’open innovation è certamente una strada interessante, che ancora non sta producendo i risultati che ci saremmo aspettati, ma che a mio avviso contiene gli ingredienti del futuro. Rimane infatti la stella polare per un’evoluzione aperta, un sentiero di cambiamento che sarà capace di integrare strumenti, modi di pensare, competenze ed energie e che potrà valorizzare il ricambio generazionale anche all’interno delle organizzazioni di Terzo settore esistenti. Sicuramente troverà soluzioni diverse da quelle tradizionali, ma darà spazio al talento delle nuove generazioni che hanno bisogno di interpretare in modo innovativo il proprio ruolo per il futuro.


Partecipa al follow-up